贾康:南方养老金救济东北,何去何从?

2019-04-29 17:51:48   内容来源:原子智库

 

将南方结余的养老金拿去解东北燃眉之急?今年初,华夏新供给经济学研究院首席经济学家、前财政部财政科学研究所所长贾康提出这个观点,就引起激烈争论。抽肥补瘦、劫富济贫,全国一锅饭式的养老体系真的合适吗?贾康也就该话题多次解释。近期,原子智库江晓川独家对话贾康,就中国的养老金问题进行了系统阐述。本文一共4500字,需要阅读6分钟。


 

以下是贾康观点的主要内容:

 

1、养老金统筹其实一直都存在,只是过去层级比较低。提高统筹层级,可以提高它的共济能力。养老金在本省内统筹和全国内统筹,不应该有本质区别。

 

2、养老金由税务部门征收,事实上是一种定向税。养老金的保值增值要靠专业团队监督机制。中国的养老金可以投资股市,多年来平均收益在6%左右。

 

3、基本养老、企业年金和商业性养老保险,是现代社会养老的不同支柱模式。基本养老领域之外,中国可以做的还有很多。

 

以下是贾康文章的正文

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“把全国几十个蓄水池合成一个”

 

 

原子智库:贾老师好,感谢接受原子智库专访,今天我们聊一聊养老金。前段时间您提出“南方养老金救济东北”,也就是养老金统筹,批评的声音非常多。公众对养老金统筹非常抵制。

 

贾康:养老金统筹其实一直都存在,只是过去层级比较低。全国范围来看,最高只做到省级内部统筹。我们现在要做的是,提高统筹级次,把现有分散的几十个碎片化蓄水池,合成大蓄水池。大家明确规则,按照规则往蓄水池注水,到该取水的时候,分别不同时点,陆续按照规则取水,这样的机制是共济。

 

蓄水池的共济能力跟池子大小和支持能力有关。现在我们要趁势提高它的功能,使其支持捉襟见肘的小蓄水池。比如说,辽宁的蓄水池需要帮助,如果有大蓄水池解决问题,就不一样了。大蓄水池的共济功能提高后,缴费标准很可能下降,所以这是一个大家受益又没损失的帕累托改革,非常值得肯定。虽然时机就在眼前,有关部门的决心似乎还没下来。

 

原子智库:很多人认为,我在广东交社保,将来在这里领养老金,我的养老金统筹给本地人可以接受,毕竟我在本地生活。统筹分配给完全没关系的外地人,就特别难以接受。

 

贾康:这其实是个误解,咱们得具体说一说。举个例子来说,广东蛇口的就业年龄结构最年轻,大量二十几岁、三十几岁的人不断交养老金,资金量越滚越大,但还没到退休时候,大家都不用。这时候这些养老金如果进入广东省级统筹,水可能已经调出去,去支持韶关老工业基地。即使那边出现支付问题,实际上也不吃亏,你该交多少,退休时该领多少,并不受这个影响,你一分钱不用多交,你该接受待遇的时候,一分钱也不会少你。现在无非是把蛇口到韶关的外溢性,通过蓄水池提高级次,外溢到全国。

 

原子智库:蓄水池往上提升层级,实现全国共济功能,什么时候推出?

 

贾康:两会上总理宣布,5月1日开始基本养老缴费可以降到16%。广东这地方基本养老缴费降到16%,照样过日子,因为滚存结余花不掉。辽宁、黑龙江按现在的20%、19%征下来,已经多少年入不敷出,再降到16%,怎么过日子?矛盾会进一步体现。它一定会合乎逻辑地引出大家再讨论,如何把蓄水提高到全社会的统筹层级。

 

原子智库:养老金只能解决近期养老问题,对远期问题似乎无能为力。比如人口老龄化趋势,好像没有办法逆转。

 

贾康:对的,所以这就要说到,为什么要在各个已经形成的蓄水池旁边,再有一个中央级战略储备的全国社保基金理事会管理的基金。这是要应对您刚才所说未来的支付高峰。朱总理就下决心一定要建这个战略储备。他卸任之前专门说,这个战略储备基金只要不打仗,就不要动用,那干什么用呢?是要应对到未来很多年,社保体系真的过不去的时候,再启用这个资金。这部分资金一开始是财政拨入一些钱,后来规定所有国有企业上市筹集的资金,要切10%给它,加上现在的安全投资,可能再接受一些社会其他来源,比如个人的捐赠,虽然量不一定大。

 

原子智库:现在社保基金管理,您认为是否有某些缺陷?有没有什么经验教训?

 

贾康:有些信息披露不够,过去社保基金发生过大案,大家可能记忆犹新。到底怎么评价这些大案,现在也有不同说法。经验和教训方面,比如用社保基金结存结余建高速公路,以高速公路的收费换取现金流,这模式是失败的吗?不好这么说。另外,要考虑模式是不是有不安全的问题,比如现金流断了怎么办。大家要继续讨论,继续在这方面积累经验、总结教训,找到更稳妥的通盘组合应对中国的人口老龄化。


 

“养老金投资收益6%,还可以”

 

 

原子智库:接下来是几个和养老金统筹相关的话题。第一个问题,去年国家提出将社保征管部门转移到税务部门。为什么提这样的改革?

 

贾康:过去社保部门征收时,还可以商量着拖欠,征收的效率低,洒漏多,综合行政成本高。税务部门有强有力的授权,讨价还价的空间小。过去没有明确税务机关统管时,有些地方就已经主动将行政区内的社保收费权、缴费管理权,交给了税务部门。前一些年,全国差不多有一半的社保费用是交给税务部门,这次只是全部变成税务部门统管。

 

原子智库:税务部门征收社保费用,和税收有什么区别呢?

 

贾康:其实我们可以把养老金理解成社会保障税。它是税种里很特殊的定向税。别的税可能不定向使用,比如增值税和个税,没说这钱一定要用到哪儿。社保税进入国库,一定要用来支持社保体系的运转。现在中国没有社保税,但养老金确实是一种缴费以后专款专用的基金。

 

原子智库:养老金资金的效率问题,很多人担心亏空。现在中国养老金保值增值情况如何?

 

贾康:养老金的保值增值,有公认的全球经验,就是专业团队和阳光化的监督机制,有问责和绩效考评,使管理团队最大限度实现养老金保值增值的目标。现在政府养老金已经有多年的安全投资经验积累,我的印象里总账这么多年下来,大概能达到6%左右收益率。

 

总体来说,政府管理养老金是必须要做的事,这是国家层级的战略储备,是应对中国人口老龄化的必要要件。一定假设条件下,十多年后很可能出现一个年度支付高峰期,这个战略储备现在看起来有多少万亿,但是还不够,它还要不断按照现行规则做投资。比如国有企业上市,上市筹集的资金要有1/10做安全投资,增值部分做滚动资金,越滚越大,慢慢积累,来应对未来的支付高峰。

 

原子智库:除了追求增值,还要防范风险。现在这方面的情况如何?中国养老金的投资标的除了股市,还会扩大吗?

 

贾康:我们国家在努力地做到,尽可能高养老金收益。因此,作为战略储备资金的社保基金,也被允许进入股市。美国的养老金投资非常清晰,最基本、最安全的部分,只能买美国国债,不允许投资股市。在这一点上,中国比美国宽松。股市行情每年不一样,在有行情的时候收益非常高,没行情的时候真不怎么样。平均下来,再加上其他投资,大概是6%。

 

原子智库:很多情况下,社保基金会被视为“国家救市”的标志。

 

贾康:在全国社保基金理事会的角度看,这可能是不可以的。我们没有必要去救市,主要是考虑国家战略储备资金的保值增值,光靠购买国债肯定不够。

 

原子智库:现在养老金状态的信息披露工作,做得如何?

 

贾康:有一定信息披露,社保基金理事会的信息,网上可以搜到,各省的情况有差异,总体来说有一定透明度。统筹方面,在各省网站上应该也会查到。这些信息应该进一步披露,特别要做一些分析。比如广东滚存结余越滚越大的原因是它自己懒得管,交给社保基金理事会代行投资,还是因为别的原因。现在社保基金理事会已经接了若干省的节余投资。虽然把钱交给他们做安全投资,所有权还是政府的,大家都觉得这事挺好。

 

 

“养老金收不抵支,可考虑多元支柱模式”

 

 

原子智库:上个月社科院报告说,2022年的时候,全国有一半省份的养老金会收不抵支。

 

贾康:这就说得比较悲观,2022年就是三年以后。

 

原子智库:养老金缺口已经引起关注,中央又要求降低养老金存缴比例。您如何看待这样的矛盾?

 

贾康:通常来说,哪个地方往高调,哪个地方往低调,应该有合理体系。现在有必要降低基本养老的缴费标准,因为中国五险一金跟国际对比明显偏高,最大投入的就是基本养老,把它往下调会给企业有明显的降负效益。不过,如果不处理好改革配套的问题,情况就可能恶化。迟迟不做全社会统筹,东北的情况会越来越难,别的地方降到16%,东北那边一降,矛盾更突出。只能逼着中央想方设法从别的地方凑钱去解东北之急,很多事情就变得很被动。

 

我觉得,我们现在应该积极推进配套改革。改革的路径和要领,我认为是比较清楚的,要赶快形成共识,消除误解,有关部门下决心把这事做出来。

 

原子智库:有经济学家认为,公共养老金是让一群与我无关的人来管养老钱,他们其实没有动力把这钱管好。比如香港过去一直没有公共养老金,强积金也是后来才有的。

 

贾康:这个我还没有仔细研究,但从世界一般情况说,必须有解决养老资金来源的制度。这里面走得最极端的是智利。智利的养老体系,基本靠个人账户强制储蓄。政府规定,在就职的年龄段,必须每月把多少钱存在个人账户,这当然也是一种解决办法,但没有多少共济功能。中国的情况,要推崇共同富裕过程中的贫富分化问题,实现蓄水池的互济功能,我认为,基本养老的蓄水池旁边,有必要配上个人账户,配上第二支柱的职业年金和企业年金,再匹配个人所得税递延的优惠激励,还有第三支柱,商业性养老保险也是个税递延,这就丰富了。

 

原子智库:很多人都没有想到,还有这么多可能用到的养老手段。

 

贾康:这个东西其实并不新鲜,如果你跟社保专家讨论,人家早就谈论多少年的三支柱,开了多少次会议。只是对不太接触养老专业知识的社会成员来说,听起来比较新鲜。

 

原子智库:您刚才提到的补充养老,是不是类似于企业年金?

 

贾康:应该是的。但中国企业年金、职业年金试点的步子比较小。企业年金根据职工待遇定的,也跟企业的盈利水平相关。如果靠公平竞争和自己的努力形成丰厚收入,给职工发更高的工资,抽比较高的比重填到职业年金和企业年金,这没的说。但有的企业靠行政垄断形成丰厚收益,再给职工更高的待遇支撑职业年金、企业年金,就会扩大不合理的收入差距。现实情况是,很多中小企业本身就面临经营和融资困难的问题,要建立所谓年金制度,是有难度的。

 

原子智库:世界上有没其他国家,情形和我国是比较类似,值得我们学习和借鉴?

 

贾康:国际上比较为人推崇的养老三支柱是:基本养老、企业年金,再加上商业性养老保险,这是大家比较认同的多元支柱模式。

 

原子智库:有些人提出,国家不实行公共的养老金制度,自己的钱由自己支配,这种可能性有没有呢?

 

贾康:不能这么想。中国这么一个大国,十几亿人口,你怎么可能让大家各自保自己的养老呢,一定要有一个蓄水池共济。

 

 

“统筹问题想不明白,是脑子没真正转起来”

 

 

原子智库:再回到养老金的全国统筹方案。在落地层面上,现在现实的机制障碍是哪里?

 

贾康:现在主要障碍不是机制难题,而是消除误解,促使有关部门抓住有利时机,把这个谈论多年的机制真正落实。谈论多年而不敢动,主要是部门内部形成“利益固化藩篱”。养老金缴费管理部门几十万人的机构和执行队伍,已经形成实际利益,要把整个机构一下拿掉,它是非常不情愿的。几十万人需要安置和分流,是中央需要下决心解决的问题。

 

原子智库:有没有来自企业层面的反对?我们刚才说,养老金全国统筹,将由税务机关征缴统管,企业会面临现实的征缴压力。

 

贾康:将来税务机关统管养老金,所有企业都要缴纳,会有个暗账翻明的信息披露。过去缴纳不清的,现在都清楚了,估计3/4企业养老金没交到位。税务机关讲依法征收,一旦发现过去没交到位,企业被追缴,谁受得了?以后按标准缴费,谁过得下去?幸好总理和管理部门都表态,第一,不许往前追溯,追溯了大家没法再过日子。第二是原则上不能提高负担。

 

原则上不能提高负担,实际上是过渡表态,用来稳定企业情绪。这些3/4没有缴足的企业,有的欠缴10% ,有的欠缴90% ,你说原则这条线划到哪儿?你敢划到欠缴90%的线上吗?不可能。这些问题都要考虑。

 

原子智库:养老金全国统筹在技术上没问题,但民众抵制声音很强烈。

 

贾康:要消除这种傻瓜意识。广东的钱调到东北你感到吃亏,广东的钱调到广东韶关,怎么不觉得吃亏?完全是误解嘛,养老问题解不开这个误解,我觉得是脑子没有真正充分转起来。

 

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